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关于民主党派在基层民主监督问题研究
发布日期:2017-11-23 来源:九三学社辽宁省委
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摘 要:民主监督是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项基本职能,是参政党存在和发展价值体现和政治生活的重要标志。在当代中国政治体系和社会生态系统纷繁复杂的关系中,民主党派在基层民主监督的作用并没有发挥出应有的效能,尤其是民主党派在基层的民主监督工作因各种条件与环境的局限与制约,其效能与作用还有很多值得研究与探讨的空间。本文从民主党派在基层的民主监督的现状、局限与路径等问题,做一些有实际意义的研究与探讨、愿与同仁们商榷。

关键词:民主党派 基层民主监督 问题研究

民主监督作为民主党派的一项重要职能,作为社会主义协商民主政治建设的重要内容,是帮助执政党和人民政府改进工作的重要方式,不同于西方社会政党之间相互监督的对抗和排它性,更不是权力的分割与权力的制约。监督与被监督双方在大的政治方向和根本利益与是一致的,其根本目的是帮助执政党更好地实现决策的民主化、科学化,更加有效地抵制和克服官僚主义及其各种消极腐败现象,是帮助执政党执好政、掌好权,维护共产党的执政地位,是为了推动社会生产力发展、维护改革发展稳定的大局。作为基层民主党派的民主监督工作在国家政治生活的总体框架下,结合本地区的经济发现和社会进步的实际情况,有着重要与独特的探索与研究价值。

一、民主监督提出、确定与发展的历史沿革

民主监督工作做为执政党联系人民群众、克服工作失误,减少或预防消极腐败现象的一种行之有效的方式,做具有中国特色的多党合作和政治协商制度的重要内容,经历了不同时代条件和社会环境的顺境与曲析发展的探索性历程。

1.延安时期“三三制”政权开启了民主监督的历史先河。早在二十世纪四十年代,共产党还没有确立执政地位,在其根据地的延安时期,就探索性地提出并实施“三三制”的政权形式,也是历史性地进行民主政府建设的实验。在当时社会环境十分恶劣的形势下,抗日民族统一战线人民政权的产生,经过人民选举,使党外政治进步的积极分子占三分之一,因为他们不仅联系着广大的小资产阶级群众,也包涵着各党派、各人民团体的优秀代表。历史的实践已经证明,“三三制”民主政权不仅为中国抗日战争胜利作出重大贡献,也为人民民主政权的建立提供了有价值的借鉴,而且为未来新中国的政权建设产生了深远的积极影响。由此可见,“三三制”民主政权的建设,是开辟了中国民主监督的历史先河,为新中国民主监督的社会实践提供了思想资源。

2.建国初期“长期共存、互相监督”八字方针确立为重要方针。以1949年9月召开的中国人民政治协商第一届全体会议和会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》为标志,做为执政党的中国共产党与各民主党派发展为友党关系,共同组建人民政权。在新中国首届的国家领导人及其人民政府组成人员中,非中共人士占很大比例:6位国家副主席有3位,4位政务院副总理中有2位,56名中央人民政府委员中有26名,中共和非中共各占一半,15位政务委员中有9位,已超过一半,而这些非中共人士,都是民主党派和无党派人士。此外政务院所辖34个政府组成机构人员中,民主党派人士担任正职的有14位,担任副职的有42位。可见民主监督在实质上已经纳入了新中国的政权建设,而且在1956年9月召开的中共八大会议上,正式将“长期共存、互相监督”作为中共和各民主党派共同遵守的方针,写入政治报告。

3.五十年代后期及其“文革”期间,民主监督工作遭受重大挫折。从1957年党内反右斗争扩大化,广大知识份子和党外代表人士受到严重冲击,各民主党派被定性为“资产阶级政党”开始,民主监督工作逐步被践踏,一步步遭受着重大挫折。到1966年发生的“无产阶级文化革命”的十年浩劫,各民主党派被迫停止活动,民主党派的民主监督就荡然无存。

4.进入改革开放的新时期,民主监督再被提到重要日程。以1978年12月党的十一届三中全会为标志的改革开放历史新时期,多党合作事业在恢复的基础上蓬勃发展。1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,在全面总结多党合作历史经验的基础上进行理论创新,成为多党合作制度发展的重要里程碑。其主要表现:一是中共中央正式明确多党合作是我国的一项“政治制度”的基础上,民主监督作为多党合作制度的重要内容被重新肯定。用邓小平的话就是“长期共存、互相监督,这个方针要坚持下来”;二是根据国内阶级状况的根本变化,将八字方针发展为十六字方针。时任中共中央总书记在胡耀邦在党的十二大政治报告中明确:我们党要继续坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,加强同各民主党派,无党派民主人士的合作;三是不断总结创新民主党派的民主监督理论与实践。在总结多党合作、民主监督实践经验的基础上,不断丰富与创新多党合作民主监督的理论与实践。1992年党十四大将多党合作制度明确为建设有中国特色社会主义理论的重要内容,1993年八届全国人大将其载入《宪法》,1997年党的十五大又将其列入中国共产党在社会主义初期阶段基本纲领。

5.新世纪新阶段民主监督制度化,规范化、程序化不断推进。一是2005年和2006年先后出台两个“五号文件”,大力推进了多党合作、民主监督制度化、规范化、程序化建设;二是2007年发表的《中国政党制度》白皮书,向世界宣示了中国多党合作的政党制度,表明我国对多党合作制度的认识提升到新高度;三是2015年中共中央颁发《中国共产党统一战线工作条例》,进一步明确“民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上,通过提出意见、批评、建设的方式对中国共产党进行的政治监督”。并具体规范了十个方面的具体形式与渠道。至此,民主党派民主监督真正实现了制度化、规范化和程序化。

二、民主党派在基层民主监督的现状及其局限

在现阶段民主党派在基层的民主监督的现状,总体上处于上热下冷的状态,即越往上层就越重视,越有作为,社会影响力也越大,越往下层就越被忽视,越不被重视,社会影响力就越小。从监督内容上看,建议多、批评少,咨询功能发挥有余,反馈和警示功能体现不足,有些监督也是在认认真真地走过场;从监督的性质上看具体事务多,党务和政务以及涉及本地区经济发展社会进步的政策性、方向性事务少,这与国家宪法以及《统一战绩工作条例》赋予参政党民主监督的审视标准有距离;从监督的形式上看,表面性事务多,实质性问题少,重形式、走过场的多,真正解决实质性问题的少,因此导致约束力不足、社会效能不明显;再就是由于对基层民主监督的实践经验总结不够、研究不够,程度不同地存在“不愿监督、不会监督、不敢监督”等问题。这些问题存在原因是多方面的,值得我们去认真分析和反思,以便有针对性地改进和提高民主监督的功能和效果。

1.对民主监督的认识不到位,整体环境欠佳。从地方的一些党政领导方面着,尤其是基层领导干部,对我国的政党制度、民主党派的性质和作用、党的统一战线重要性的认识很模糊,导致自觉接受民主监督的意识不强,认为是“多此一举”,或者狭隘地理解为“不信任”、“添麻烦”、“找岔子”、“挑毛病”等等。从民主党派情况看,也同样存在着思想认识的偏差、监督意识不强的问题。民主党派作为参政党将大量的精力投放到参政议政和自身建设上,而对民主监督的职能自然弱化,形成“短板”状态,而且在思想上或多或少地有顾忌,怕伤了和气、怕得罪人,导致民主监督不如法律监督效果明显和受到重视,不能准确地把握民主监督的性质、定位和主要途径,缺乏创新载体,这就一定程度上弱化了民主监督的功能和社会效果。

2.民主监督的权益保障不够,制约了监督效能。民主党派基层的民主监督,必须有充分的保障条件。首先是知情权保障不够,在一些被邀请参加的某些征求意见会、民主协商会上,由于事先不知情,缺少调研,况且通知急促、准备时间短,根本来不及消化、理解、分析和判断会议的相关文件及其内容,因此,很难提出客观、全面、准确、可行的意见和建议,协商会往往变成了情况通报会,民主监督成了形式主义。

3.民主监督的制度不健全,影响了监督质量。现阶段有关民主监督的许多内容还仅仅体现在文件上,并没有相应的落实配套措施和必要的规范程序,更缺乏强制性的制约。例如在知情环节、沟通环节、反馈环节上,还没有形成配套的措施和必要的程度规定,科学合理的、协调有序的、全面稳定的长效机制并没建立,在具体操作上还存在极大的随意性,在这种情况下民主监督难以取得实质性效果。

4.基层民主党派自身某些局限,制约了监督效果。现阶段的基层民主党派成员中,不同程序地存在政党意识薄弱、履行民主监督的使命感、责任感有待提高。民主党派成员大多分散于社会各系统业务、技术领域,都有一滩自己的本职业务和工作,因此,在民主监督上投入的精力和时间就必然有限。尽管各党派成员中汇聚了各个领域的专家学者,但他们的政治理论和政策水平相对偏弱,社会政治活动经验也有不足,必要的监督知识与技能不尽理想;“不敢监督、不愿监督、不会监督”的现象普遍存在。

三、民主党派在基层民主监督实效性的路径探讨

目前,民主党派在基层的民主监督的形式和渠道概括起来,大致有以下几种:在政党协商中提出意见和建议;在政治协商中提出意见和建议;在深入调查研究的基础上,以《党外重要情况专报》等形式向中共市委及其政府职能部门提出书面意见;以人大代表和政协委员的身份参加人大、政协及其常委会和各专门委员会组织有关问题的调查研究并提出意见;在人大、政协全会上进行发言和提出议案或提案;在专项视察中提出意见或其它形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题和专项考察等活动;担任司法机关和政府职能部门的特约人员,以特约人员的身份参加有关执法检查和执法监督工作等等。但从基层民主监督的现实来看,针对上述存在的问题,民主监督作用还需要进一步加强和提高。在新形势下增强民主党派在基层的民主监督作用,应从改善政治环境、拓宽有效监督渠道、建立有效方式和载体、完善有效运行机制和提高自身素质等方面着手。

1.进一步加强制度和机制建设。执政党市委和人民政府要把民主监督工作做为纲性的政策法规明确固定下来,增强民主监督的法制性、权威性,提升民主党派民主监督的政治地位和法律地位,使其具有权威性。只有这样,才能让执政党和政府各级领导干部在思想和行动上真正重视民主党派的民主监督,主动配合民主监督工作,并积极采纳民主监督的合理化建议,从而提高民主党派的民主监督实际效能。

2.建立健全有效的方式和载体。民主监督是以参政党为主体的社会实践,主要是以政策制度为保障,以活动载体来进行对权力的监督过程。但作为监督主体的民主党派必须有权知晓权力的运行及其结果,其中知情是基础,只有知情才能监到点子上、监到关键处。还知情权与民主党派的主要形式:一是完善现有监督形式,建立健全知情制度,确定“知情”对象、范围等,参与党和政府重大问题的决策,从“事前、事中、事后”三方面对执政党权力运行进行全过程监督;二是加快党务政务信息公开化、透明化速度,保证民主监督的准确性和有效性;三是优化民主党派人才选拔培养机制,让更多的优秀党外干部担任各级领导职务,更好地实现民主党派成员在实际工作中知情和参与,并使党外干部有职有权,切实保证民主监督的实效性;

3.完善有效的运行机制。将民主监督的内容、方式、程度等规范化,执政党和政府明确建议意见办理的方式、时间和责任,改进和完善反馈制度,使民主党派的意见和建议有人负责、有人办理,对重要意见和建议的办理要跟踪监督。对被监督部门办理效果不满意的,要敢于退回、重新办理。对据不采纳合理化建议造成损失和影响的要严格问责,最终使民主党派的合理化建议和批评真正被吸纳,避免流于形式,切实提高民主监督的实效性。

4.进一步加强自身建设,提高民主监督的能力和水平。较高的政治素质是行使民主监督的前提和基础,如果缺乏必要的理论政策水平,缺乏一定的政治洞察力和敏锐力,缺乏高度的时事政治敏锐性,民主监督实效性就难以保证。所以必须进一步加强民主党派的自身建设,培育正确的政党意识。“打铁还需自身硬”。民主党派成员要加强教育培训,树立“立党为公、参政为民”的观念,搞好理论学习和调查研究,多掌握本地区的政治经济信息,扩大知情面,提高民主监督的质量和水平。

四、增强民主党派基层民主监督实效性探讨

在目前现有体制与政策的框架内,要进一步发挥民主党派在基层民主监督的作用,增强其实效性,重点是如何建立健全民主监督制度和运行机制,以严谨的民主监督运行机制保障民主党派在基层民主监督的实效性。

1.切实推进民主监督的制度化、规范化和程序化建设。主要应从知情环节、沟通环节、反馈环节等方面完善有关制度。切实把民主监督纳入决策程序,重大决策制定与实施充分体现民主监督在“党委决策之前,人大通过之前,政府实施之前”的“三前”原则,让民主党派的民主监督确实对重大问题的决策有实际效果。

2.建立健全社会考察和专题调研机制。针对民主监督的重要课题和事项,组织由民主党派骨干人员组成的专门力量对民主监督所涉及的专题议题进行深入调研,把情况吃透,反映最真实的社情民意,保障民主监督的实效性。

3.充分发挥党委统战部门的重要推动作用。民主党派的民主监督,除了充分发挥人大、政协这两个重要载体与渠道之外,党委的统战部门还要积极配合与推动民主党派的民主监督,为党委和政府接受民主监督搭建平台和开拓渠道。积极协调相关部门,抓好知情、沟通、反馈、奖惩四个关键环节,并通过建立有关制度,推动基层民主党派的民主监督工作。

4.进一步提高民主监督的能力和水平。民主党派作为民主监督的主体,必须增强主体意识,切实履行好民主监督职能,主要从政治素质、道德素质、知识素质、能力素质和心理素质等五个方面全面提高。具有高度的政治责任感,不仅善于发现社会中存在的问题,而且还要善于进行民主监督,在实际工作中不断提高民主监督的能力与水平。

总之,民主党派在基层的民主监督是一个不断探索、不断完善的过程。党中央近期颁发了中发[2015]14号文件,即《中国共产党统一战线工作条例》,对民主党派的民主监督工作做出了具体的规范,全国政协对民主监督工作也十分重视,并制定和出台了一系列相关政策。在执政党的领导和支持下,逐步建立健全民主监督的运行机制和实效评估机制,进而调动和提高民主党派开展民主监督的积极性,促进民主党派在基层更好地履行民主监督职能。我们坚信:随着我国政治体制不断改革与完善,随着社会主义现代化建设进程的不断推进,多党合作和政治协商制度将会进一步完善,基层民主党派的民主监督制度一定会越来越健全,民主党派在基层的民主监督工作在具有中国特色的社会主义民主政治建设中,将发挥越来越大的作用。

(作者系九三学社本溪市委原秘书长高世春,本文获本溪市各民主党派第十二次统战理论研讨会一等奖)